養(yǎng)老理念之變投射于立法探討 養(yǎng)老立法，可以管多少年
《上海市老年人權(quán)益保障條例(修訂草案)》(以下簡稱“條例草案”)昨提交市人大常委會(huì)一審，該條例對接的上位法是新修訂的國家老年人權(quán)益保障法，后者于2013年7月1日起實(shí)施，曾因“常回家看看”入法一事，引發(fā)曠日持久的立法爭議。
上海地方法規(guī)草案援引上位法的內(nèi)容，提出“與老年人分開居住的贍養(yǎng)人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問候老年人。”但比起具體的條款，地方立法從國家立法承接而來的更大議題，恐怕是養(yǎng)老理念之辯。
中國社會(huì)的養(yǎng)老格局和理念正隨著社會(huì)形態(tài)發(fā)生巨變，這種變化投射到養(yǎng)老立法上，就出現(xiàn)了記者在審議現(xiàn)場觀察到的現(xiàn)象:審議者對“四平八穩(wěn)”的條例草案并無太多指摘，但多次提及前瞻性問題，比如“這部法規(guī)可以管多少年？”換句話說，“等我老了的時(shí)候，這部法規(guī)還能照顧到我的權(quán)益嗎？”
“不能局限于60周歲的界定”
老人的界定問題，每次養(yǎng)老立法總有人探討。國家老年人權(quán)益保障法規(guī)定，老年人是指60周歲以上的公民。這既是法定標(biāo)準(zhǔn)，也是社會(huì)一向沿用的尺度。照此標(biāo)準(zhǔn)，上海戶籍人口中有27.1％的老人，比例全國最高。
根據(jù)2013年上海老齡人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)信息，上海人口預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到82.47歲，也是全國最高。今后，這個(gè)數(shù)字顯然還會(huì)繼續(xù)增長。
“假如人類的平均壽命延長到100歲，前20年學(xué)習(xí)，中間40年服務(wù)社會(huì)，退休后還有整整40年人生。”常委會(huì)委員李克欣說:“很多國家對老人的定義和我們不一樣，你在地鐵上給70多歲的老人讓座，人家可能還不高興，我怎么就是老人了？”
馬進(jìn)委員指出:“老年人實(shí)際上分很多層次，有些人年齡上被劃作老人，但身體、腦力、心理上還是壯年。”
如何界定老人，影響到社會(huì)看待老人的方式，也決定著政府的養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)。陳紅專委員表示:“上位法的規(guī)定必須遵守，但上海制定老年人權(quán)益保障的法規(guī)政策，不能局限于60周歲的界定，要體現(xiàn)對不同層次老人需求的研究。”
引導(dǎo)老人“主動(dòng)積極參與”
條例草案提出，應(yīng)當(dāng)重視、珍惜老年人的知識、技能、經(jīng)驗(yàn)，保障老年人參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活，并在“參與社會(huì)發(fā)展”一章中，對支持老人接受老年教育、參與文體活動(dòng)等作了規(guī)定。但市人大常委會(huì)副主任吳漢民和多名委員指出，老年教育、文體活動(dòng)更多屬于“老有所學(xué)、老有所樂”范疇，條例草案對“老有所為”，也就是老年人參與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的保障，仍然比較薄弱。
“越來越多的醫(yī)學(xué)研究證實(shí)，活躍的社會(huì)參與度，可以改善老年人的生命質(zhì)量，減緩衰老過程。能讓老人實(shí)現(xiàn)積極的社會(huì)參與的養(yǎng)老服務(wù)，比被動(dòng)供養(yǎng)的養(yǎng)老服務(wù)更有價(jià)值和意義。”吳凡委員建議，地方養(yǎng)老法規(guī)的制定，應(yīng)該為此留有更多余地。
條例草案設(shè)置了“社會(huì)優(yōu)待”一章，列出了在衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域老年人可獲得的優(yōu)待措施。李克欣認(rèn)為本章可設(shè)更多引導(dǎo)“主動(dòng)積極參與”的條款，他提了一個(gè)有人認(rèn)為略顯“激進(jìn)”的建議:“增設(shè)對老人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)待措施，比如老人創(chuàng)業(yè)并解決一定人數(shù)的就業(yè)，就可享受稅收或其他政策優(yōu)惠。”對比發(fā)達(dá)國家的老人，李克欣認(rèn)為中國老人“動(dòng)得太少”，而法規(guī)制度是“養(yǎng)老院導(dǎo)向”還是“社會(huì)參與導(dǎo)向”，一定程度上影響著老人的養(yǎng)老狀態(tài)。
蓄水池現(xiàn)在未來都要有水
條例草案第23條，談到對“計(jì)劃生育特殊困難老年人”的特別扶助，要求衛(wèi)生計(jì)生、民政等部門，對符合條件的獨(dú)生子女傷殘死亡且未再生育或者收養(yǎng)子女的老年人，在生活保障、養(yǎng)老服務(wù)等方面給予特別扶助。這一條款的適用對象，正是通常所說的“失獨(dú)老人”，近兩年，這一群體的養(yǎng)老問題得到各方重視。
張辰委員指出，地方法規(guī)的視角，能否拓寬到整個(gè)獨(dú)生子女家庭的老人群體。“獨(dú)生子女政策是中國在特定階段出臺(tái)的政策，這代父母為國家發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，如今開始步入老齡階段。未來一些年，他們中很多人將成為高齡老人。這個(gè)群體的養(yǎng)老問題，需要提前進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，并且不僅僅局限于他們中的特困人群。”
養(yǎng)老立法的參與者對養(yǎng)老問題很有代入感。張辰解釋:“10年、20年后，我們都要成為老年人群體的一員。這讓我們思考，現(xiàn)在的立法，可以管多少年？”
不止一名委員提出，對于變動(dòng)中的養(yǎng)老格局，養(yǎng)老立法必須具備前瞻性，讓人們透過法律看到未來。陳必昌委員說:“養(yǎng)老是現(xiàn)實(shí)問題，也是未來問題。修改后的地方法規(guī)，應(yīng)該像個(gè)蓄水池，讓現(xiàn)在的老人看到池中有水，讓還沒老去的人，相信今后池中的水會(huì)更多。”
亮點(diǎn)解讀
■關(guān)鍵詞:家庭贍養(yǎng)
草案:與老年人分開居住的贍養(yǎng)人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或問候老年人。對入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人，贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)定期探望；贍養(yǎng)人較長時(shí)間未探望老年人的，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以提出建議，督促其前往探望。
解讀:去年，市人大就本次立法遇到的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，對市人大代表和社區(qū)居民進(jìn)行了問卷調(diào)查，66％的代表認(rèn)為，應(yīng)該鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，并制定鼓勵(lì)措施。市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)建議把條款中的“贍養(yǎng)人”改為“家庭成員”，并列舉規(guī)定看望和問候老年人的具體形式。也有專家和代表建議，建立家庭成員履行贍養(yǎng)責(zé)任情況的誠信檔案，把家庭成員不履行贍養(yǎng)責(zé)任的信息通報(bào)其所在單位，用此類措施督促其承擔(dān)相應(yīng)的贍養(yǎng)義務(wù)。市人大內(nèi)司委對此建議的態(tài)度是“進(jìn)行研究論證”。
■關(guān)鍵詞:需求評估
草案:本市建立老年照料護(hù)理需求評估制度。對具有照料護(hù)理服務(wù)需求且符合規(guī)定條件的老年人，按照全市統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，確定照料護(hù)理需求等級，作為其享受相應(yīng)的照料護(hù)理服務(wù)的依據(jù)；對其中高齡、無子女的老人予以優(yōu)先保障，對經(jīng)濟(jì)困難的老人給予適當(dāng)補(bǔ)貼。
解讀:這是此次條例修訂的新增條款，相關(guān)工作正在進(jìn)行，市人大內(nèi)司委認(rèn)為，相關(guān)工作涉及衛(wèi)生計(jì)生、民政、人力資源社會(huì)保障等多個(gè)部門，有必要明確相關(guān)的運(yùn)行和監(jiān)督主體，以及老年人申請照料護(hù)理服務(wù)的基本程序。
■關(guān)鍵詞:醫(yī)養(yǎng)融合
草案:社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為轄區(qū)內(nèi)符合條件的老年人提供下列服務(wù):建立健康檔案、定期免費(fèi)體檢等基本公共衛(wèi)生服務(wù)；健康指導(dǎo)、保健咨詢、慢性病管理等家庭醫(yī)生服務(wù)；為符合相關(guān)醫(yī)療指征的老年人提供上門診視、設(shè)立家庭病床、居家護(hù)理等服務(wù)；鼓勵(lì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)老年人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)開展合作，提供基本醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。
解讀:醫(yī)養(yǎng)融合是未來上海養(yǎng)老服務(wù)的一大趨勢。調(diào)查顯示，50％的代表認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對符合條件的老年人提供上門診視、設(shè)立家庭病床和居家護(hù)理等服務(wù)。這部分內(nèi)容已被納入草案。市人大內(nèi)司委建議，將老年護(hù)理機(jī)構(gòu)(護(hù)理床位)納入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施范疇，實(shí)行同等的扶持政策，以保障醫(yī)養(yǎng)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展；明確社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)”與社區(qū)老年人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)開展合作，提供基本醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，而不僅僅是“鼓勵(lì)”。
■關(guān)鍵詞:社會(huì)優(yōu)待
草案:鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)減免老年人普通門診掛號費(fèi)和經(jīng)濟(jì)困難老年人的診療費(fèi)；符合本市有關(guān)規(guī)定的老年人，享受相應(yīng)的公共交通優(yōu)惠待遇；商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，減免養(yǎng)老金異地取現(xiàn)手續(xù)費(fèi)；實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)管理的公園、旅游景點(diǎn)等游覽參觀點(diǎn)的門票價(jià)格應(yīng)當(dāng)對老年人實(shí)行優(yōu)惠；實(shí)行收費(fèi)的體育健身項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)給予老年人價(jià)格優(yōu)惠等。
解讀:新修訂的《老年人權(quán)益保障法》增加了“社會(huì)優(yōu)待”一章，條例草案考慮上海的人口規(guī)模和綜合承載能力，在衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務(wù)、文體休閑、維權(quán)服務(wù)等領(lǐng)域，對老年人日常生活密切相關(guān)的社會(huì)優(yōu)待措施予以明確。市人大內(nèi)司委表示，草案僅列舉了現(xiàn)有的優(yōu)待措施，前瞻性有待提高，建議增加有關(guān)社會(huì)優(yōu)待總體要求的規(guī)定，明確“市人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和老年人的特殊需要，逐步擴(kuò)大優(yōu)待范圍，不斷提高優(yōu)待水平”。
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